灌溉用水户
中国水权交易所水利改革进行时
中国水利报记者 周妍 杨轶 魏晓雯 苏晨 刘宇源
阿坝州将水权交易所得款项用于流域内水资源保护开发与优化配置，推动生态环境持续向好，扛起上游担当 中国水利报记者 刘宇源摄
秋到川西，若尔盖牧场一望无际，牦牛群和几处“星空营地”点缀其中。
83岁的杨措奶奶是牦牛群的主人，她见证了新中国成立75年来的变化，也经历着沙化草场近些年的复绿。“感谢你们保护我们的河流和草原，草原会回馈的。”
杨措奶奶口中的保护和回馈，指的是2023年四川阿坝藏族羌族自治州水务局出让1500万立方米黄河水指标，与宁夏宁东能源化工基地进行3年期水权交易，所得款项反哺阿坝州水资源节约保护工作，努力让黄河及其哺育的这片草原越来越美。
在这笔黄河流域首单跨省域用水权交易中，协同发展的新动能正在形成——
上游的阿坝州，扛牢源头担当，不断提升水源涵养和生态保护修复水平，水生态产品价值逐渐“变现”，保护和发展的良性循环有了答案；
下游的宁东基地，拿到“救急”的水权指标，新材料企业开足马力投入生产，产业链上下游8家企业的“齿轮”由此转动，戈壁滩上的国家能源基地“新”装上阵。
“这是认识上的突破、思想上的飞跃，足以写入中国治水史。”水利部部长李国英评价道。
今日中国，经济社会发展正跨越新的重要关口，党的二十届三中全会吹响了进一步全面深化改革的号角。用水权交易，这项涉及亿万用水户、关乎全国统一大市场建设、影响生态文明体制变革进程的关键性改革，正在热潮涌动。
“单点突破”带动“遍地开花”——
全国用水权交易大市场正在形成
一直以来，政府在我国水资源配置中占有绝对主导地位，但变化发生在21世纪初。
彼时的中国正面临“成长的烦恼”：高消耗、高排放的发展模式难以为继，水资源、水环境等要素制约突出。
水资源初次分配后，能否采用市场手段对节余水指标进行二次配置?需求牵引之下，改革的“种子”在浙江和黄河流域悄然萌发。
“水资源也是水资产，资产为何不能流转?”2000年，时任浙江东阳市委书记汤勇描述着当年的想法。
同处金华江畔，义乌总人口为东阳的80%，人均水资源量却只及东阳的一半。水资源不足，愈加制约着义乌“中国小商品城”的发展。
多次磋商后，双方一拍即合：义乌市出资2亿元购水，东阳市放水引资，我国水权交易“第一单”成交。
几乎同时，一项关于干旱地区工农业用水互补的市场化探索，在水资源最紧缺的黄河流域展开。
在水利部黄河水利委员会指导下，宁夏回族自治区、内蒙古自治区工业项目业主通过投资建设引黄灌区节水改造工程，把农业灌溉节约下来的水量指标用于满足工业项目新增用水需求，黄河流域成功探索出解决干旱地区经济社会发展用水问题的新路径。
一南一北，两团星火在24年间以燎原之势蔓延到全国，水权交易类型、方式不断“上新”，各类“首单”层出不穷——
如今，水权可“回购”：湖南桐仁桥灌区将农民用水者协会节余的水权指标统一回购，转让用于城镇生活供水，实现了政府、供水单位和农户的多方共赢；
如今，南水能“生金”：河南依托南水北调中线开展区域水权交易，交易价格比原有水价提高了18%，开辟了用足用好南水的新办法......
笔笔“首单”，蹚出的是“可行”之路，增强的是改革信心——
看交易单数，2023年全国成交单数接近6000单，与2019年相比增长超过10倍，水权交易主体的积极性得到极大增强；
看交易类型，全国区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易成交单数平稳上升，公共供水管网用户用水权交易相继出现，各地因地制宜、创新探索的成功率不断提升；
看交易时间，春灌、夏灌期间中国水权交易所平台中的成交单数大幅度增长，成交量高峰出现在5月或6月，水权交易及时“解渴”农田、保障粮食生产......
从“单点突破”到“遍地开花”，全国各类用水户投入的不仅是“真金白银”，更是对用水权交易改革活力和巨大市场引力的信任，全国水权交易不断趋于活跃，全国统一的用水权交易市场正在形成。
破得好也要立得住——
在制度建设和服务大局中找准改革良方
一个愿卖、一个愿买，这只是用水权交易最初达成的双方意愿。从“水权转让”到“市场化交易”再到“全国统一的用水权交易市场建设”，用水权改革的顺利推进，离不开制度和机制的长久引导。
“我国用水权市场的几次探索热潮都是在地方用水需求紧张的背景下产生的。”河海大学经济与金融学院副院长田贵良坦言，尽管2005年《水利部关于水权转让的若干意见》的出台，让水权转让有据可依，但初期的探索热情一旦退去，交易形式单一、过度依赖政府的问题就会凸显，进一步“市场化”成为改革的关键。
党的十八届三中全会明确市场在资源配置中起决定性作用，“有为政府”和“有效市场”的定位更加清晰，用水权改革也由此迎来关键时刻：2012年，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》鲜明提出“积极培育水市场”。
至此，推动用水权市场化交易正式启航，新时代用水权改革的大幕就此拉开。
——坚持建制度和破掣肘同时推进，凝聚“破”与“立”的合力。
聚焦立全国统一大市场之制，水利部、北京市政府的多家单位夯基蓄力，世界唯一一家由国家推行并成立的水权交易所——中国水权交易所于2016年挂牌成立......
围绕破类型单一、领域分割之弊，宁夏以“六权”改革为抓手，形成党政领导一手抓的“高位推动”模式；江苏以生态回补为特色，开全国地下水水权交易先河......
一项项关于“破”与“立”的探索，激荡起最为活跃的改革因子。
——坚持试点先行和全面推进相互促进，把握“点”与“面”的关系。
2014年，水利部按照党的十八大部署，开展全国水权交易试点，宁夏、江西、湖北探索水资源使用权确权登记，内蒙古、河南、甘肃、广东试水多种形式的水权交易流转，“研究一试点一制度一示范一推广”渐次推进的整体格局逐渐构建......
一次次试水破冰，催生出全局性改革的蓝海。
2022年，用水权改革迎来又一重要时刻——中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，首次提出“全国统一的用水权交易市场”概念。
锚定“全国统一”，用水权市场改革接续破难题、迎新局——
高度依赖自然河道和调水工程“运输”的水资源，如何畅其行?2023年5月，《国家水网建设规划纲要》印发，全国上下铆足干劲建工程，国家水网从主骨架加速延伸至省市县，水权指标全国流转的“路”变广拓宽。
因流动性强而比不动产确权更加困难缓慢的“水资产”，如何确其权？2023年年底，水利部推动全国95条重要跨省江河流域水量分配任务全面完成，水权指标全国流转的产权基础和前提得以奠定。
2023年，正式上线全国水权交易系统，亿万用水户能够同平台交易；2024年，水利部印发用水权交易管理规则、技术导则、数据规则，进一步打破地域壁垒和市场分割，全国统一的规则体系正在建立......
“其时已至，其势已成，其兴可待。”谈及用水权改革之路，水利部财务司司长、水权交易监管办公室主任张程用3个关键词进行总结。
领任务更要抓落实——
以钉钉子精神将新时代用水权改革进行到底
党的二十届三中全会擘画了进一步全面深化改革的时代蓝图，这张蓝图中，用水权改革分量有多重?
先看当下，畅通国内大循环、建立全国统一大市场，需要水资源要素更顺畅地流通——
当前，全球经济复苏低迷，超大规模市场是我国应对变局的坚实依托和巨大优势。建立全国统一大市场要求各种生产要素的组合在生产、分配、流通、消费各环节有机衔接、循环流转。
“水资源是经济社会发展重要的资源要素，中国的超大规模市场想要稳固和扩大国内循环基本盘，就需要运用市场机制更加高效、精细地配置水资源。”中国水权交易所总经理李云成说。
再看长远，改革到了新的重要时期，突破资源环境限制需要绿色转型，水资源价值实现路径亟需打通——
建立健全生态产品价值实现机制，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，是从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
“水生态产品是具有中国特色的概念，在市场化的水权交易中，水的有形价值和无形价值以具象化方式呈现，既可以唤起社会重视，也将更好地保障经济社会高质量发展。”水利部发展研究中心国际水利研究处副处长杨研说。
如何“放得活”又“管得住”?新的历史时期，需要新的思考谋划。
党的二十届三中全会闭幕不久，水利部党组第一时间研究部署全面深化改革水利任务，针对用水权交易制度建设，李国英部长第一站调研就来到中国水权交易所。
“要准确把握水资源流动性、随机性、不稳定性等特性及赋存规律，全链条完善用水权交易制度，做到归属清晰、权责明确、监管有效。“要在法治轨道上深化用水权交易制度改革，做到改革和法治相统一。”......李国英部长的一番话点明了新时代用水权改革的突破口和主攻方向。
逐渐深化的新时代用水权改革，也吸引着世界的目光。
法国尼斯索菲亚综合理工学院教授菲利普·古尔贝斯维尔认为，中国的用水权交易制度使各地能够根据自己的需求灵活使用水资源，对其他国家具有重要借鉴意义。
国际水电协会副首席执行官巴勃罗·瓦尔韦德表示，绿水青山就是金山银山理念非常契合当前水资源管理的原则，通过用水权交易，可以实现经济效益和生态效益的双赢。
当前，各方资源将共同完成中国式现代化进程中的一次关键性改革，政策、资金、技术正在不断蓄势，水资源的生态产品价值实现路径正在打通，具有中国特色的用水权改革故事正在不断上演，我国用水权交易市场将迎来更加活跃的未来。